Ley de Pesca: de nuevo sobre la nulidad de los actos legislativos

Los diputados del Partido Comunista Hugo Gutiérrez y Daniel Núñez lideraron la presentación en la Cámara de Diputados de un proyecto de ley que pretende declarar “insaneablemente” (sic) nula, la ley Nº 20.567, de 2012, motejada como “Ley Longueira”, por el entonces ministro de Economía que impulsó su aprobación (Boletín 10527-07). En síntesis, los parlamentarios sostienen que debido a las denuncias e investigaciones judiciales sobre financiamiento ilegal de diputados y senadores por empresas pesqueras, se habría vulnerado el principio de probidad y la deliberación política en el Parlamento habría estado viciada por la presión, el cohecho y la intervención espúrea de intereses privados. Sostienen que la invalidez sería la sanción que procedería en virtud de la doctrina de la nulidad de derecho público defendida por el profesor Eduardo Soto Kloss y otros académicos, sobre la base de los arts. 6 y 7 de la Constitución.

Aunque un proyecto similar, pero referido al Decreto Ley Nº 2.191 (Ley de Amnistía) se encuentra en tramitación desde 2006, y el mismo Gobierno le ha puesto urgencia (la última el 23 de septiembre de 2014), la negativa del Presidente de la Cámara de Diputados a declarar inadmisible el proyecto de ley auspiciado por los diputados comunistas, generó una fuerte controversia política y jurídica sobre la viabilidad y procedencia de este tipo de iniciativas legales.

Ya se ha dicho, y en este mismo blog lo hemos sostenido respecto del proyecto de ley que pretende declarar nulo el D.L. Nº 2.191 (https://corraltalciani.wordpress.com/2014/09/14/ley-de-amnistia-la-polemica-sobre-su-derogacion-o-nulidad/), que no se encuentra dentro de las atribuciones del Congreso la facultad para anular una ley, materia que es siempre jurisdiccional y por tanto debe pertenecer a los tribunales de justicia. Lo que puede hacer el Poder Legislativo es dictar una ley que derogue o modifique total o parcialmente a la antigua. De lo contrario, paradójicamente, la ley que aprobara el Congreso declarando nula otra ley, sería a su vez nula de pleno derecho conforme a la misma teoría de la nulidad de derecho público en la que el mismo proyecto se sustenta.

Pero ¿por qué entonces la insistencia en ocupar este mecanismo de declarar la nulidad de las leyes por otra ley y no proponer simplemente la derogación o modificación?

La explicación, tratándose del D.L. Nº 2.191, reside en que se intenta así evitar que la amnistía pueda seguir aplicándose en virtud del principio de la ley más favorable al reo, que es uno de los efectos de ultractividad de la ley, es decir, más allá de su cese de vigencia. Como la nulidad determina que el acto jurídico nunca tuvo valor ante el Derecho, no puede producir ningún efecto ni siquiera ultractivo en beneficio del reo.

En lo que concierne a la Ley de Pesca el motivo para instar por su nulidad es otro pero también dice relación con la ultractividad de la ley. Se señala que la derogación de la llamada Ley Longueira no podría poner término a las cuotas de captura asignadas en su virtud, porque ello vulneraría derechos adquiridos y, por tanto, sería inconstitucional al afectar el derecho de propiedad garantizado en el art. 19 Nº 24 de la Carta Fundamental, a menos que se expropien previa indemnización de los perjuicios causados.

Conviene, antes de proseguir, precisar el itinerario que ha recorrido la regulación de este importante recurso de nuestro país. En rigor, lo que se propone anular no es la Ley General de Pesca y Acuicultura, sino una ley modificatoria de ésta, la ley Nº 20.657, de 2013. La Ley General de Pesca fue dictada por la Junta de Gobierno en 1989 con el número 18.892. Restaurada la democracia, se dictaron dos leyes sucesivas que modificaron el texto (las leyes Nº 19.079 y 19.080, de 1991), las que facultaron al Presidente de la República, Patricio Aylwin, para que dictara un texto refundido, coordinado y sistematizado, lo que se llevó a efecto por medio del D. Sup. Nº 430, Ministerio de Economía, de 28 de septiembre de 1991, D. Of. 21 de enero de 1992. Este es el cuerpo que hasta hoy contiene la Ley General de Pesca y Acuicultura, y que no es objeto de la nulidad que persiguen los parlamentarios comunistas.

Lo que sucedió es que las reformas efectuadas en 1991 no dieron el resultado esperado, y los gobiernos de Frei y de Lagos intentaron hacer una reforma profunda al estatuto de la pesca, sin conseguir los consensos parlamentarios necesarios para aprobarla. Ante este panorama, el Presidente Ricardo Lagos envió al Congreso un proyecto de ley para establecer cuotas de captura de manera provisional, mientras se discutiera un esquema definitivo. Se dictó, entonces, la ley Nº 19.013, de 2001, que lleva por título: “Establece como medida de administración el límite máximo de captura por armador a las principales pesquerías industriales nacionales y la regularización del registro pesquero artesanal”, que contiene una regulación propia y no sustituye la Ley General de Pesca, contenida en el D. Sup. Nº 430, de 1991. La asignación de las cuotas fue realizada según un coeficiente que se basaba en los registros históricos de pesca del período 1997-2000. En principio este régimen transitorio duraría solo dos años, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2002. Pero luego por la ley Nº 19.849, publicada en el Diario Oficial el 26 de diciembre de 2002, se modificó la ley Nº 19.013 y se extendió su vigencia por otros diez años: hasta el 31 de diciembre de 2012.

Para no seguir por este camino el gobierno de Sebastián Piñera propuso un proyecto de ley que modificara directamente la Ley General de Pesca para establecer un régimen de distribución de los recursos pesqueros que fuera definitivo. De este modo, se dictó la ley Nº 20.657, de 2013, que lleva por título “Modifica en el ámbito de la sustentabilidad de recursos hidrobiológicos, acceso a la actividad pesquera industrial y artesanal y regulaciones para la investigación y fiscalización, la ley general de pesca y acuicultura contenida en la ley n°18.892 y sus modificaciones”. Aunque fue publicada en febrero del 2013, la ley estableció que ella entraría en vigor el 1º de enero de 2013, para así dar continuidad al régimen jurídico de la pesca, cuya ley transitoria expiró (por llegada del plazo) el 31 de diciembre de 2012.

Es ésta la ley que se intenta declarar nula. ¿Cuál sería el efecto de su nulidad? Hay que descartar que recupere vigencia la ley Nº 19.013, ya que ésta no fue derogada por la ley Nº 20.657, sino que perdió vigencia por el vencimiento de un plazo. Lo que sucedería, entonces, es que recobraría vigor el texto original de la ley Nº 18.892, contenida en el D. Sup. 430, por lo que, salvo modificaciones menores, se retornaría a la misma regulación de 1991, que ya hace más de una década se consideraba absolutamente inconveniente. Ricardo Lagos, en el mensaje con el que envió el proyecto de lo que sería la ley Nº 19.013 asentaba: “Existe consenso en que la actual Ley de Pesca y Acuicultura ha quedado obsoleta. Carece de los mecanismos de regulación adecuados a los distintos agentes que operan en las pesquerías, y que requiere una profunda modernización que actualice sus instrumentos en concordancia con el desarrollo de la actividad y de las políticas pesqueras internacionales. Se requieren, desde ya, reformas que potencien tanto el funcionamiento de los mercados, como la cantidad y calidad de los factores de operación pesquera; por ello, el desafío es mejorar los fundamentos de los modelos biológicos y de economía pesquera con objetivos de mediano y largo plazo…” (9 de agosto de 2000). Si se declarara nula la ley Nº 20.657 se retrocedería hasta la regulación que ya hace 15 años merecía este diagnóstico lapidario.

Los parlamentarios comunistas podrían invocar el dicho “Fiat justitia et pereat mundus” (“hágase justicia aunque perezca el mundo”), creyendo que ello sería el costo a pagar para evitar que los actuales titulares de los derechos de pesca reclamen millonarias indemnizaciones de perjuicios por la expropiación de derechos adquiridos.

Pero esto no es correcto. Si nos atenemos a la misma teoría invocada por ellos, la de la nulidad de derecho público, podemos ver que estaremos en un caso análogo a la invalidación de un acto administrativo por decisión de la misma autoridad que lo dictó, consagrado entre nosotros por el art. 53 de la Ley Nº 19.880, sobre Bases del Procedimiento Administrativo. Ello no sólo ha sido criticado por el profesor Soto Kloss como contrario a los principios constitucionales por sustraer una cuestión que es de competencia de los tribunales de justicia, sino también por no decir nada sobre los “efectos adquiridos de buena fe por los destinatarios del acto administrativo que la propia Administración dicta y después ella misma dice que es contrario a Derecho” (Derecho administrativo. Temas fundamentales, AbeledoPerrot, 2ª edic., Santiago 2010, p. 297). El profesor Jorge Bermúdez, actualmente Contralor General de la República, analizando la potestad autoinvalidatoria de la Administración concluye que ella debe respetar el principio de la llamada confianza legítima, que es un elemento esencial para la seguridad jurídica exigida por todo Estado de Derecho, por lo que si se invalida un acto por responsabilidad de la misma autoridad que lo dictó, “la Administración del Estado deberá derechamente asumir los perjuicios que la extinción del acto suponga para el destinatario, debiendo indemnizarlos para mantener la vigencia del principio de confianza legítima” (“El principio de confianza legítima en la actuación de la administración como límite a la potestad invalidatoria”: Ver texto en Scielo.cl).

Con ello llegamos a la misma conclusión: los que perdieran sus derechos por la nulidad de un acto declarada por el mismo órgano del Estado que lo dictó, deben ser indemnizados por esa privación. Se dirá que no gozan de la protección del principio de confianza legítima aquellos titulares de derechos pesqueros que hayan participado en los delitos de cohecho, ya que no estarían de buena fe. Pero ello sólo podría sostenerse una vez demostrada esa participación por sentencia judicial firme. Y, de ser así, lo mismo se produciría en caso de que simplemente se derogara la ley cuestionada, ya que en tal caso, aunque la ley fuera válida, los derechos pesqueros habrían sido obtenidos ilícitamente y no cabría conceder indemnización por su pérdida, ya que, como decían los antiguos, fraus omnia corrumpit (el fraude lo corrompe todo).

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