Regulación del ejercicio del derecho a reunión en lugares de uso público

Se ha hablado mucho sobre el derecho a manifestarse pacíficamente. Marchas, concentraciones o celebraciones masivas son justificadas bajo la idea de que el derecho a reunirse sin permiso previo es un elemento esencial de toda democracia. No obstante, el estado en que ha quedado la otrora hermosa plaza Baquedano nos induce a pensar que tal derecho no puede ser absolutizado, sobre todo cuando se ejerce sobre bienes nacionales de uso público, para los cuales el mismo Código Civil señala que son bienes nacionales (de dominio público) cuyo uso pertenece a todos los habitantes de la nación (art. 589 CC).

La acusación constitucional en contra del intendente Felipe Guevara le imputa que, al disponer la estrategia de copamiento masivo de la plaza Baquedano por un contigente de Carabineros, ha cometido una infracción a los arts. 19 N° 12 y Nº 13, sobre libertad de opinión y el derecho a reunión, ambos en relación al artículo 5 de la Constitución. Se sostiene que el actuar del intendente en materia de la movilización social, “se ha traducido en impedir el legítimo ejercicio de derechos fundamentales, adicionalmente, no ajustando su actuación al principio de legalidad al fundamentar actuaciones sobre la base de normas infralegales limitativas de derechos fundamentales, contrariando el principio de reserva legal…”.

Pero lo cierto es que el derecho a reunión no puede ser ilimitado, sobre todo si se pretende ejercer en bienes nacionales de uso público. De allí que el art. 19 Nº 13 de la Constitución distinga entre el ejercicio de ese derecho en lugares privados de aquel que se da en lugares de uso público. Respecto de lo primero se garantiza “El derecho a reunirse pacíficamente sin permiso previo y sin armas”, mientras que para los segundos se requiere además que se ajuste a las disposiciones reglamentarias: “Las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público, se regirán por las disposiciones generales de policía”.

Los tratados de derechos humanos contemplan también la posibilidad de limitaciones legítimas al derecho de reunión. La Convención Americana dispone que el ejercicio del derecho de reunión pacífica y sin armas “sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás” (art. 15). El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reproduce prácticamente la misma regla (art. 21). Como regla general la Convención Americana prescribe que “los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática” (art. 32.2).

Se observa, en consecuencia, que la protección del orden público y los derechos de las personas a circular, transitar y disfrutar de las plazas, calles y demás bienes nacionales de uso público, son causas que pueden justificar una restricción al derecho de reunión, incluso aunque se ejerza pacíficamente.

Así lo entienden Estados que no pueden ser considerados autoritarios o no democráticos. En España, la Ley Orgánica 9, de 1983, reguladora del derecho de reunión dispone que “la celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberán ser comunicadas por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo”. Se permite que se dé aviso con 24 horas de antelación cuando haya causas que justifiquen la urgencia de la convocatoria (art. 8). La autoridad debe pedir informe al Municipio y luego resolver si autoriza o no la actividad: “Si la autoridad gubernativa considerase que existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación” (art. 10). Los solicitantes pueden recurrir de esta resolución a la justicia.

Más o menos el mismo esquema se observa en las legislaciones de Italia, Francia y Reino Unido. En Italia, el Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS), que proviene del Real Decreto Nº 773, de 1931, señala que los promotores de una reunión en lugar público deben dar aviso con al menos tres días de anticipación al “questore“, el que por razones de orden público, moralidad o salud pública, puede impedir que la reunión tenga lugar o prescribir modalidades de tiempo y de ubicación (art. 18). Incluso la ley da atribuciones para disolver las manifestaciones cuando puedan poner en peligro el orden público o la seguridad de los ciudadanos (art. 20). De manera análoga, en Francia el Code de Sécurité Intérieure, exige una “déclaration préalable” (declaración previa) que debe hacerse a la autoridad comunal o, en París, a la prefectura de policía, entre los 3 y 15 días previos a la realización de la manifestación. Si la autoridad estima que la manifestación proyectada puede perturbar el orden público puede emitir una resolución prohibiéndola (arts. L.211-1 a L211-4).

La ley británica, la Public Order Act 1986, establece, bajo pena de ser considerado culpable de “offense” la exigencia de dar aviso por escrito con los detalles de la convocatoria a lo que denomina “public procesiones” en un plazo mínimo de seis días de anterioridad, y da facultades a la autoridad para imponer ciertas condiciones o incluso prohibirlas por tres meses si razonablemente piensa que hay peligro de desórdenes públicos serios (Part II, 11, 12 y 13). La ley también da atribuciones a la autoridad para establecer limitaciones a las reuniones en lugares públicos (public assemblies), pudiendo establecer el lugar, la duración, el número máximo de participantes o cualquier otra medida “as appear to him necessary to prevent…disorder, damage, disruption or intimidation” (Part II, 14).

En Chile, el derecho a reunión está regulado por el D. Sup. Nº 1086, de 16 de septiembre de 1986, que sigue las mismas líneas que las regulaciones que acabamos de revisar. Se pide a los organizadores de toda reunión o manifestación pública que den aviso al Intendente o Gobernador con dos días hábiles de anticipación. El aviso debe ser escrito y firmado por los organizadores, y debe expresar quiénes organizan la reunión, qué objeto tiene, dónde se iniciará, cuál será su recorrido, donde se hará uso de la palabra, qué oradores lo harán y dónde se disolverá la manifestación. En principio, la autoridad respetará el derecho a la reunión, pero puede no autorizar las reuniones o desfiles en las calles de circulación intensa y en calles en que perturben el tránsito público o reuniones que se efectúen en las plazas y paseos en las horas en que se ocupen habitualmente para el esparcimiento o descanso de la población y de aquellas que se celebraren en los parques, plazas, jardines y avenidas con sectores plantados. De manera preventiva, por medio de una resolución, los intendentes o gobernadores pueden determinar calles o sitios en que, por darse estas circunstancias, no se permitirán reuniones (arts. 2 y 3). El decreto señala igualmente que “se considera que las reuniones se verifican con armas, cuando los concurrentes lleven palos, bastones, fierros, herramientas, barras metálicas, cadenas y, en general, cualquier elemento de naturaleza semejante” (art. 2, f). Por cierto, de estas decisiones administrativas puede reclamarse ante los tribunales de justicia, ya sea por recursos de protección u otros que procedan.

Vemos, entonces, que nuestra regulación del derecho de reunión puede considerarse plenamente acorde con la existente en países democráticos e incluso más benévola, porque no establece sanciones sino que sólo da el derecho a las Fuerzas de Orden para disolver la manifestación o reunión.

Surge, entonces, otra crítica y es que toda esta regulación no está contenida en una ley aprobada formalmente por el Congreso Nacional sino en una norma de carácter reglamentario, lo que iría en contra del principio de “reserva legal” que ordenaría que los derechos fundamentales sólo puedan ser limitados en conformidad a una ley o normas de valor equivalente.

Pero lo cierto es que nuestra Constitución justamente para el derecho de reunión ha remitido su regulación a la autoridad administrativa, ya que, de manera expresa señala que, tratándose de lugares de uso público, el derecho de reunión debe sujetarse a las “disposiciones generales de policía”. Se trata, por tanto, de una excepción a la reserva legal en materia de garantías constitucionales. Y esa excepción no es propia de la actual Constitución sino que se remonta a 1874. En la Constitución de 1833 no aparecía ni el derecho de reunión ni el de asociación, y ellos fueron incorporados por la reforma constitucional de la ley de 13 de agosto de 1874, que modificó el art. 6 de la Constitución para garantizar “El derecho de reunirse sin permiso previo i sin armas” y allí aparece por primera vez la remisión a normas reglamentarias: “Las reuniones que se tengan en las plazas, calles i otros lugares de uso público serán siempre rejidas por las disposiciones de policía”.

En la Constitución de 1925, se reprodujo en más o menos los mismos términos este derecho, sólo que se agrega que las disposiciones de policía debían ser generales: “El derecho de reunirse sin permiso previo y sin armas. En las plazas, calles y demas lugares de uso público, las reuniones se rejirán por las disposiciones jenerales de policía”. Por la reforma de 1971 se reemplazó la remisión a las disposiciones de policía, por “las disposiciones generales que la ley establezca” (ley Nº 17.398, de 9 de Enero de 1971). La Comisión de Estudios de la Nueva Constitución acordó mantener la referencia a la ley y así se consagró en el Nº 7 del art. 1º del Acta Constitución Nº 3 (D.L. Nº 1552, de 1976). Pero la Constitución de 1980 volvió a la expresión “disposiciones generales de policía”. Esto se originó en la discusión que se hizo del proyecto de la Comisión en el Consejo de Estado, en la que el expresidente Jorge Alessandri estimó que si el Presidente era el encargado de mantener el orden público debía tener la atribución de regular el derecho de reunión, por lo que propuso mantener el criterio original de la Constitución de 1925 (acta sesión Nº 65 de 13 de marzo de 1979).

Queda claro, en consecuencia, que, tanto por el texto como por la historia de la norma, el constituyente ha querido hacer una excepción al principio de reserva legal en materia de derecho de reunión. Y nótese que en todas las reformas que ha tenido la Constitución, incluida la del 2005, nunca se planteó modificar este aspecto. Tampoco se ha dictado una ley sobre la materia y los gobiernos de todos los signos han usado el D. Sup. Nº 1086 para autorizar marchas, concentraciones, espectáculos u otras manifestaciones del derecho de reunión en bienes nacionales de uso público.

Se dice que nuestra Constitución estaría transgrediendo los tratados internacionales que prevén que el derecho a reunión sólo puede ser restringido en virtud de una ley. Pero esto significaría dar a los tratados internacionales una jerarquía supraconstitucional, lo que después de la reforma del 2005 que dio al Tribunal Constitucional atribuciones para controlar la constitucionalidad de los tratados (art. 93 Nº 1 y 3), debe ser descartado. Otra cosa es que se pueda demandar al Estado de Chile ante la Corte Interamericana por no haber adaptado nuestra legislación a la Convención Americana pero incluso en caso de condena la sentencia sólo podría ordenar al Estado que modifique el ordenamiento jurídico interno sin que pueda considerarse aplicable la Convención por sí misma y contra la Constitución. Entre tanto, el actuar conforme a la regulación reglamentaria que es expresamente autorizada por la Constitución, no puede considerarse infracción a esta última.

Pero existe otro argumento que deja sin sentido incluso la reclamación que estima que se viola la reserva legal. De partida porque ya el Código Penal, que entró en vigencia en 1875, sanciona al “empleado público que arbitrariamente: 3.° Prohibiere o impidiere una reunión o manifestacion pacífica y legal o la mandare disolver o suspender”. Como se ve la sanción supone que la medida se adopte de manera “arbitraria”, de lo cual se deduce que la ley reconoce que es facultad de la autoridad administrativa prohibir, suspender o disolver una reunión aunque sea pacífica y legal si no se ejerce arbitrariamente

Pero más aún, la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional Nº 19.175, de 11 de noviembre de 1992, consignó como atribución de los gobernadores: “Autorizar reuniones en plazas, calles y demás lugares de uso público, en conformidad con las normas vigentes”, disponiendo que “Estas autorizaciones deberán ser comunicadas a Carabineros de Chile”; e informando al Intendente (art. 4 letra c). Esto ha sido ratificado recientemente con la reforma que establece la elección de los gobernadores regionales, y que cambia la denominación de intendentes y gobernadores por la de delegados presidenciales regionales y provinciales, de manera que cuando entre en vigencia esta reforma corresponderá a los delegados presidenciales provinciales “autorizar reuniones en plazas, calles y demás lugares de uso público, en conformidad con las normas vigentes. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas a Carabineros de Chile” (D.F.L. Nº 1, de 2005, que fija texto refundido de la ley Nº 19.175, modificado por la ley Nº 21.073, de 2018, art. 4, c).

Si la medida puede ser adoptada por los gobernadores-delegados presidenciales provinciales, no hay duda que también será de competencia de los intendentes-delegados presidenciales regionales. Hay constancia histórica de que cuando la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional señala que la autorización de reuniones debe hacerse “en conformidad a las normas vigentes” se refiere a la regulación contenida en el D. Sup. Nº 1086.

Puede concluirse, en consecuencia, que el derecho de reunión en lugares de uso público puede ser restringido en beneficio del respeto al derecho de tránsito y del uso del resto de los ciudadanos, lo que se traduce en Chile en la necesidad de dar aviso previo y someterse a las decisiones de la autoridad gubernativa, que puede ordenar a las Fuerzas de Orden y Seguridad que eviten la usurpación de dichos espacios más aún si se trata una ocupación periódica o permanente y sin convocantes responsables. Esta regulación está en consonancia con las normativas de países de clara tradición democrática, con los tratados internacionales de derechos humanos, y con la disposición de nuestra Constitución que se remite a normas reglamentarias, sin perjuicio de que estas además están respaldadas por la ley, especialmente por la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Admnistración Regional.

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